Ricorso ai sensi dell'art. 127 della Costituzione per il
Presidente del Consiglio dei ministri (codice fiscale n.
80188230587), in persona del Presidente del Consiglio pro-tempore,
rappresentato e difeso in virtu' di legge dall'Avvocatura generale
dello Stato (fax: 06/96514000; indirizzo pec:
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), presso i cui uffici e'
legalmente domiciliato in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12, contro
la Regione siciliana (codice fiscale n. 80012000826), in persona del
Presidente pro-tempore della Giunta provinciale, con sede a Palermo
in piazza Indipendenza n. 21 presso il Palazzo D'Orleans e con
domicilio digitale presso i seguenti indirizzi pec tratti dal
registro «IPA»: segreteria.generale@certmail.regione.sicilia.it e
presidente@certmail.regione.sicilia.it - per la declaratoria della
illegittimita' costituzionale degli articoli 5, comma 1, lettera f),
14, 36, 41, 50, 53, 54, 55, 56 e 57 della legge della Regione
siciliana 15 aprile 2021, n. 9, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Regione siciliana del 21 aprile 2021, n. 17, giusta
deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del
giorno 17 giugno 2021.
Premesse di fatto
Sulla Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 17 del 21
aprile 2021 e' stata pubblicata la legge regionale n. 9 del 15 aprile
2021, intitolata «Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno
2021. Legge di stabilita' regionale».
Talune disposizioni della predetta legge violano norme e principi
costituzionali direttamente applicabili anche alle autonomie speciali
eccedendo comunque dalle competenze attribuite alla Regione siciliana
dallo Statuto speciale di autonomia approvato con il r.d.l. 15 maggio
1946, n. 455, convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.
2.
Segnatamente:
1) l'art. 5, comma 1, lettera f), si pone in contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione ed esula
dalle competenze affidate alla regione dall'art. 14, lettera q),
dello Statuto di autonomia;
2) l'art. 14 viola gli articoli 3 e 117, secondo comma, lettera
e) e lettera l), della Costituzione, nonche' esula dalle competenze
affidate alla regione dall'art. 14, lettera q), dello Statuto di
autonomia;
3) l'art. 36 si pone in contrasto con gli articoli 3, 81, terzo
comma, 117, secondo comma, lettera e) e lettera l), nonche' terzo
comma, in relazione alla materia: «coordinamento della finanza
pubblica», della Costituzione, nonche' esula dalle competenze
affidate alla regione dall'art. 14, lettera q), dello Statuto di
autonomia;
4) l'art. 41, comma 3, viola gli articoli 81, terzo comma, 117,
secondo comma, lettera m), nonche' terzo comma, in relazione alle
materie: «coordinamento della finanza pubblica» e «tutela della
salute», della Costituzione, nonche' esula dalle competenze affidate
alla regione dall'art. 17, comma 1, lettera c), dello Statuto di
autonomia;
5) l'art. 50 si pone in contrasto con gli articoli 3 e 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione, nonche' esula dalle
competenze affidate alla regione dall'art. 14, lettera q), dello
Statuto di autonomia;
6) l'art. 53 viola gli articoli 81, terzo comma, 117, secondo
comma, lettera m), e terzo comma, in relazione alla materia:
«coordinamento della finanza pubblica», nonche' l'art. 81, comma 3,
della Costituzione ed esula dalle competenze affidate alla regione
dall'art. 17, comma 1, lettera c) dello Statuto di autonomia;
7) l'art. 54 si pone in contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera m), e terzo comma, in relazione alla materia:
«coordinamento della finanza pubblica», nonche' con l'art. 81, comma
3, della Costituzione ed esula dalle competenze affidate alla regione
dall'art. 17, comma 1, lettera c) dello Statuto di autonomia;
8) l'art. 55 viola l'art. 117, secondo comma, lettera m), e
terzo comma, in relazione alla materia: «coordinamento della finanza
pubblica», della Costituzione ed esula dalle competenze affidate alla
regione dall'art. 17, comma 1, lettera c) dello Statuto di autonomia;
9) l'art. 56 si pone in contrasto con l'art. 117, terzo comma,
in relazione alle materie: «coordinamento della finanza pubblica» e
«tutela della salute», della Costituzione;
10) infine, l'art. 57 viola l'art. 118, comma 1, in relazione
agli articoli 3 e 32, della Costituzione.
Pertanto, le suddette disposizioni vengono impugnate con il
presente ricorso ex art. 127 della Costituzione affinche' ne sia
dichiarata l'illegittimita' costituzionale e ne sia pronunciato il
conseguente annullamento per i seguenti - Motivi di diritto
I
L'art. 5, comma 1, lettera f), della legge della Regione siciliana 15
aprile 2021, n. 9
1. L'art. 5, comma 1, lettera f), della legge oggetto di censura
stabilisce che all'art. 55 della legge regionale del 7 maggio 2015,
n. 9 e successive modificazioni, sono apportate le seguenti
modifiche: «f) dopo il comma 7 e' aggiunto il seguente:
«7-bis. Al personale del compatto in servizio a tempo
indeterminato e determinato presso l'ufficio speciale - C.U.C., oltre
al, trattamento accessorio di cui al comma 7 dell'art. 16 della legge
regionale 15 maggio 2000, n. 10 e successive modificazioni e'
riconosciuta a valere sul Fondo istituito con delibera di giunta n.
387 del 24 novembre 2004, una retribuzione annua sostitutiva dei
premi di cui al comma 4 dell'art. 90 del CCRL vigente, nelle misure
riconosciute dall'art. 94 del CCRL vigente al personale del comparto
in servizio presso l'UREGA. Trova, altresi', applicazione il comma 2
dell'art. 94 del CCRL vigente»».
2. La disposizione in esame - nel modificare l'art. 55 della
legge regionale 7 maggio 2015 n. 9 - attribuisce dunque al personale
del comparto in servizio presso l'ufficio speciale - C.U.C. (Centrale
unica di committenza per l'acquisizione di beni e servizi) una
retribuzione annua sostitutiva dei premi di cui al comma 4 dell'art.
90 del CCRL vigente, nelle misure riconosciute dall'art. 94 del
medesimo CCRL al personale del compatto in servizio presso l'ufficio
regionale per l'espletamento delle gare d'appalto (UREGA).
3. Dunque, la predetta disposizione attribuisce al personale in
questione un trattamento economico parzialmente sostitutivo di quello
previsto - per tutti gli altri dipendenti regionali - dalla
contrattazione collettiva di comparto. In questo modo, essa introduce
una deroga - ratione personae - all'art. 22, commi 1 e 2, della legge
regionale 15 maggio 2000, n. 10, che - in conformita' a quanto
disposto dall'art. 45 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 -
ha demandato la disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti
regionali - ivi compresa la disciplina del trattamento economico
fondamentale ed accessorio - ai contratti collettivi di lavoro
stipulati, secondo le modalita' e con i criteri di cui al titolo III
del decreto legislativo 3 febbraio 1993 n. 29, cosi' come poi
sostituito dal decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
4. Ebbene, codesta eccellentissima Corte ha precisato che la
riserva di contrattazione collettiva prevista dal testo unico del
pubblico impiego per il trattamento economico del personale pubblico
«privatizzato» rientra tra le norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica, alle quali anche la Regione
siciliana e' tenuta a conformarsi; sicche', la sua violazione, da
parte del legislatore regionale, si pone in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera 1), della Costituzione, che riserva alla
competenza esclusiva dello Stato la disciplina della materia:
«ordinamento civile».
5. In particolare, nella sentenza n. 16 del 2020, codesta
eccellentissimama Corte ha ribadito che «la disciplina del rapporto
di lavoro dei dipendenti pubblici - ivi inclusi i profili del
trattamento economico (inteso nel suo complesso, senza alcuna
limitazione a quello fondamentale) e della relativa classificazione
(sentenza n. 213 del 2012) - rientra nella materia «ordinamento
civile», che spetta in via esclusiva al legislatore nazionale.
Invero, a seguito della sua privatizzazione, tale rapporto e'
disciplinato dalle disposizioni del codice civile e dalla
contrattazione collettiva, come espressamente previsto dall'art. 2
testo unico pubblico impiego.
Compete, dunque, unicamente al legislatore statale anche la
disciplina del trattamento giuridico ed economico dei dipendenti
regionali (ex multis, sentenze n. 175 e n. 160 del 2017, n. 257 del
2016), ai sensi dell'art. 1, comma 2, testo unico pubblico impiego.
Anche per questo personale, quindi, il rapporto di impiego e'
regolato dalla legge dello Stato e, in virtu' del rinvio da questa
operato, dalla contrattazione collettiva (cosi', ancora, le sentenze
n. 146 e n. 138 del 2019): l'art. 2, comma 3, testo unico pubblico
impiego, stabilisce, infatti, che «l'attribuzione di trattamenti
economici puo' avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi»
e l'art. 45, comma 1, dello stesso testo unico ribadisce che «il
trattamento economico fondamentale ed accessorio ... e' definito dai
contratti collettivi».
Inoltre, proprio a seguito della privatizzazione del pubblico
impiego, «i principi fissati dalla legge statale in materia
costituiscono tipici limiti di diritto privato, fondati
sull'esigenza, connessa al precetto costituzionale di eguaglianza, di
garantire l'uniformita' nel territorio nazionale delle regole
fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti fra privati e,
come tali, si impongono anche alle regioni a Statuto speciale»
(sentenza n. 154 del 2019; nello stesso senso, sentenze n. 232 e n.
81 del 2019, n. 234 del 2017, n. 225 e n. 77 del 2013)» (enfasi
aggiunte).
6. Ad avviso dell'esponente Patrocinio, siffatti principi
giurisprudenziali trovano applicazione anche nel caso di specie.
7. E invero, l'applicazione dei principi in esame alla Regione
siciliana non appare affatto preclusa dall'art. 14, lettera q), dello
Statuto di autonomia, approvato con il regio decreto-legge 15 maggio
1946, n. 455, convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.
2.
8. Tale disposizione prevede che «L'assemblea, nell'ambito della
regione e nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato, senza
pregiudizio delle riforme agrarie e industriali deliberate dalla
costituente del popolo italiano, ha la legislazione esclusiva sulle
seguenti materie: q) stato giudico ed economico degli impiegati e
funzionati della regione, in ogni caso non inferiore a quello del
personale dello Stato» (enfasi aggiunte).
9. La norma statutaria, quindi, attribuisce alla competenza
legislativa esclusiva della Regione siciliana la disciplina dello
stato giuridico ed economico dei dipendenti regionali; tuttavia, come
gia' ripetutamente chiarito da codesta eccellentissima Corte, la
potesta' legislativa regionale incontra - in virtu' di quanto
previsto dallo stesso Statuto di autonomia - i limiti derivanti dalle
norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica
(cfr. sentenza n. 172 del 2018).
10. Ebbene, nel settore in esame, codesta eccellentissima Corte
ha ritenuto - confermando quanto espressamente previsto dall'art. 1,
comma 3, secondo periodo, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165 - che, per le regioni a statuto speciale e per le Province
autonome di Trento e di Bolzano, i principi desumibili dal citato
testo unico costituiscono norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica e, in quanto tali, essi si
impongono anche alla potesta' legislativa esclusiva delle Regioni
autonome (cfr. sentenze n. 93 del 2019, n. 201 e n. 178 del 2018).
11. Per questa ragione, si chiede a codesta eccellentissima Corte
di dichiarare costituzionalmente illegittima la disposizione
impugnata, in quanto - nel derogare al principio che riserva alla
contrattazione collettiva il trattamento economico del personale
pubblico «privatizzato», desumibile dagli articoli 2, comma 3, e 45,
comma 1, del decreto legislativo n. 165 del 2001 - si pone in
evidente contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera I), della
Costituzione.
II
L'art. 14 della legge della Regione siciliana 15 aprile 2021, n. 9
12. L'art. 14 della legge della Regione siciliana 15 aprile 2021,
n. 9, stabilisce che - «1. Al personale gia' trasferito all'Agenzia
regionale di cui all'art. 7 della legge regionale 22 dicembre 2005,
n. 19 e successive modificazioni, per mobilita' e transitato nei
ruoli dell'amministrazione regionale in applicazione dell'art. 9,
comma 2, della legge regionale 16 dicembre 2008, n. 19 e successive
modificazioni e' riconosciuta, con effetti economici decorrenti
dall'1° gennaio 2021, l'anzianita' di servizio prestato presso le
amministrazioni di provenienza. Tale servizio e' equiparato a
servizio prestato presso l'amministrazione regionale.
2. Per le finalita' di cui al comma 1 e' autorizzata, per gli
esercizi finanziari 2021, 2022 e 2023, la spesa annua di € 497.242,00
(missione 1, programma 10, capitolo 108157). A decorrere
dall'esercizio finanziario 2024 si provvede ai sensi del comma 1,
dell'art. 38 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118».
13. La norma in esame riconosce al personale gia' trasferito
all'Agenzia di cui all'art. 7 della legge regionale n. 19 del 2005 e
- successivamente - transitato per mobilita' nei ruoli della regione,
l'anzianita' di servizio maturata presso gli enti di provenienza, con
effetti economici decorrenti dal 1° gennaio 2021. La disposizione
puntualizza altresi' che il servizio prestato presso gli enti di
provenienza e' equiparato a quello prestato presso l'amministrazione
regionale.
14. Ebbene, la disciplina introdotta dal legislatore regionale si
pone anzitutto in contrasto con l'art. 3 della Costituzione.
15. Al fine di dimostrare la violazione del principio di
uguaglianza desumibile dal citato art. 3 - direttamente applicabile
anche alle regioni autonome in quanto rientrante fra i principi
fondamentali del nostro ordinamento giuridico-costituzionale, appare
necessario svolgere alcune sintetiche considerazioni sulle vicende
normative che hanno riguardato l'Agenzia regionale per i rifiuti e le
acque («ARRA»).
16. La predetta Agenzia e' stata istituita con l'art. 7 della
legge regionale 22 dicembre 2005, n. 19. Tale disposizione - per
quanto d'interesse in questa sede - statuiva quanto segue - «1. Al
fine di assicurare una efficiente, efficace e coordinata gestione in
materia di acque e rifiuti in Sicilia e' istituita l'Agenzia
regionale peri rifiuti e le acque, ente strumentale della regione e
di seguito denominata «Agenzia», con sede in Palermo, che puo'
dotarsi di strutture sul territorio.
2. L'Agenzia e' dotata di personalita' giuridica pubblica, di
autonomia tecnica, organizzativa, gestionale, amministrativa e
contabile ed e' posta sotto la vigilanza della Presidenza della
regione, da cui promanano gli indirizzi programmatici.
3. L'Agenzia, quale autorita' di regolazione dei servizi
idrici, dei servizi di gestione integrata dei rifiuti e di bonifica
dei siti inquinati deve assolvere a funzioni di indirizzo e
coordinamento dell'attivita' di tutti gli Enti che operano nel
settore delle acque esercitando altresi' forme di controllo
efficienti ed efficaci [...]
7. Per l'esercizio delle attivita' di cui al presente articolo
sono trasferite all'agenzia le competenze nelle materie indicate ai
commi 3 e 4, attribuite da disposizioni normative a singoli rami
dell'amministrazione regionale e ad enti sottoposti a tutela e
vigilanza della regione. In sede di prima attuazione il personale di
ruolo in servizio alla data di approvazione della presente legge
presso i dipartimenti e uffici regionali interessati allo spostamento
di attribuzioni previste dal presente articolo, nonche' il personale
di ruolo dell'amministrazione regionale utilizzato, sempre alla
stessa data, dall'ufficio del commissario delegato per l'emergenza
idrica e dall'ufficio del commissario delegato per l'emergenza
rifiuti e tutela delle acque in Sicilia, puo', a domanda da
presentarsi entro quarantacinque giorni dall'entrata in vigore della
presente legge, transitare all'agenzia. Transitano altresi'
all'agenzia dighe e opere idrauliche connesse, beni mobili, macchine
ed attrezzature, nonche' eventuali immobili, nella disponibilita', a
qualsiasi titolo, degli enti ed uffici le ad competenze sono state
attribuite all'agenzia stessa.
8. Al personale dell'agenzia si applica lo stato giuridico e il
trattamento economico del personale dell'amministrazione regionale».
Successivamente l'art. 9 della legge regionale 16 dicembre 2008,
n. 19, ha disposto che «1. L'art. 7 della legge regionale 22 dicembre
2005, n. 19 e successive modifiche ed integrazioni, e' soppresso.
2. Le funzioni e i compiti esercitati dall'agenzia regionale di
cui all'art. 7 della legge regionale n. 19 del 22 dicembre 2005 e
successive modifiche ed integrazioni, unitamente al personale in
servizio presso la stessa alla data di entrata in vigore delle nuove
competenze assessoriali, sono trasferiti all'assessorato regionale
dell'energia e - dei servizi di pubblica utilita'. Il personale in
servizio mantiene la medesima posizione giuridica, con eccezione
degli incarichi dirigenziali.
3. L'assessorato regionale dell'energia e dei servizi di pubblica
utilita' cura la liquidazione conseguente alla soppressione di cui al
comma 1».
La norma, quindi, ha previsto il trasferimento all'Assessorato
regionale dell'energia e dei servizi di pubblica utilita' del
personale precedentemente in servizio presso l'agenzia regionale per
i rifiuti e le acque.
17. Tale trasferimento ha dato luogo - di fatto - ad un'ipotesi
di mobilita', che - secondo la giurisprudenza ordinaria - «non
qualifica un particolare tipo contrattuale civilistico, ma solamente,
nel campo pubblicistico, un particolare strumento attuativo del
trasferimento del personale, da una amministrazione ad un'altra,
trasferimento caratterizzato da una modificazione meramente
soggettiva del rapporto e condizionato da vincoli precisi concernenti
la conservazione dell'anzianita', della qualifica e del trattamento
economico, che e' inquadrabile nella fattispecie della cessione di
contratto disciplinata dall'art. 1406 del codice civile e segg.,
visto che comporta il trasferimento soggettivo del complesso unitario
di diritti ed obblighi derivanti dal contratto, lasciando immutati
gli elementi oggettivi essenziali» (cfr., ex plurimis, cassazione
civile, sezione lavoro, ordinanza del 23 febbraio 2018, n. 4435).
18. Ebbene, la norma oggetto di censura introduce - rispetto alla
disciplina generale della mobilita' nel pubblico impiego - un regime
di favore per gli ex dipendenti dell'ARRA, perche' consente ai
medesimi di «recuperare» l'anzianita' di servizio maturata prima di
essere assunti presso la predetta Agenzia. Cio' a prescindere dalla
natura giuridica pubblica o privata dell'originario datore di lavoro
e dai servizi concretamente prestati presso di esso.
19. In altri termini, la norma impugnata consente al personale in
questione di conseguire il beneficio del riconoscimento
dell'anzianita' pregressa all'assunzione presso l'ARRA, anche se la
prestazione lavorativa era stata precedentemente svolta in favore di
soggetti privati (come, ad esempio, le societa' in house) e finanche
se la predetta prestazione lavorativa non era assimilabile in alcun
modo alle mansioni successivamente svolte presso l'Agenzia.
20. Si tratta, quindi, di una disposizione che - senza alcuna
oggettiva giustificazione - introduce un regime di favore per gli ex
dipendenti dell'ARRA, rispetto a tutti gli altri dipendenti pubblici,
ivi inclusi gli altri dipendenti regionali.
21. In particolare, rispetto a questi ultimi, la norma in esame -
nel riconoscere l'anzianita' di servizio maturata prima del passaggio
nei ruoli dell'ARRA - determina effetti palesemente irragionevoli e
discriminatori. Essa, infatti, consente al personale proveniente
dall'Agenzia di sopravanzare in ruolo gli altri dipendenti regionali
con maggiore anzianita' nei ruoli della Regione siciliana,
sovvertendo i criteri previsti dall'accordo integrativo del 9
dicembre 2019 relativo alle progressioni economiche orizzontali in
ambito regionale.
22. Difatti, l'accordo in questione prevede espressamente la
valutazione, con distinti punteggi, delle seguenti anzianita' di
servizio maturate presso pubbliche amministrazioni:
a) anzianita' nella posizione;
b) anzianita' di ruolo presso l'amministrazione regionale;
c) anzianita' non di ruolo;
d) anzianita' di ruolo presso altre pubbliche amministrazioni.
23. Ebbene, la norma censurata consente - per i soli ex
dipendenti dell'ARRA - di prendere in considerazione, ai fini delle
progressioni di carriera, anche periodi di servizio non contemplati
dalla predetta previsione contrattuale, come - ad esempio -
anzianita' maturata presso enti aventi personalita' giuridica di
diritto privato.
24. Per questa ragione, si ritiene che la disposizione censurata
introduca un irragionevole trattamento di favore per gli ex
dipendenti dell'ARRA, che si pone evidentemente in contrasto con il
principio di uguaglianza desumibile dall'art. 3 della Costituzione.
25. In secondo luogo, la norma impugnata produce anche un
ulteriore effetto: quello di riconoscere agli ex dipendenti dell'ARRA
un miglioramento del trattamento economico fondamentale e accessorio
non contemplato dalla contrattazione collettiva; e quindi, sotto
questo aspetto, viola - per le medesime ragioni indicate nel capo I
del presente atto - altresi' l'art. 117, comma 2, lettera l), della
Costituzione.
26. E invero, il riconoscimento dell'anzianita' pregressa incide
anzitutto sul trattamento economico fondamentale, in quanto comporta
l'attribuzione «ora per allora» delle progressioni di carriera e
degli avanzamenti di fascia economica, cui necessariamente consegue
anche l'incremento della retribuzione tabellare.
27. Inoltre, la norma censurata influisce evidentemente sul
livello della «retribuzione individuale di anzianita'» prevista
dall'art. 81, comma 1, lettera c), del Contratto collettivo regionale
di lavoro del compatto non dirigenziale della Regione siciliana e
degli enti di cui all'art. 1 della legge regionale 15 maggio 2000, n.
10, stipulato il 9 maggio 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Regione siciliana n. 24 del 24 maggio 2019, in quanto essa
modifica proprio il parametro dell'anzianita', al quale e'
commisurato l'elemento retributivo in esame.
28. Dunque, l'intervento normativo regionale incide - ab externo
rispetto alle disposizioni del contratto collettivo di lavoro - sia
sul livello della retribuzione fondamentale sia sul livello della
retribuzione accessoria degli ex dipendenti dell'ARRA, consentendo a
questi ultimi di accedere ad un trattamento economico di favore non
previsto direttamente dalla contrattazione collettiva.
29. La disposizione impugnata, quindi, deroga al principio che
riserva alla contrattazione collettiva il trattamento economico del
personale pubblico «privatizzato», desumibile dagli arti. 2, comma 3,
e 45, comma 1, del decreto legislativo n. 165 del 2001, ponendosi -
per l'effetto - in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera
1), della Costituzione, che riserva allo Stato la competenza
legislativa esclusiva in materia di «ordinamento civile».
30. Peraltro, come evidenziato nel capo I del presente atto,
l'incostituzionalita' dell'articolo censurato non e' esclusa dalla
previsione di cui all'art. 14, lettera q), dello Statuto di
autonomia, giacche' la competenza legislativa esclusiva, ivi
prevista, in materia di «stato giuridico ed economico» del personale
regionale incontra i limiti derivanti dalle norme fondamentali delle
riforme economico-sociali della Repubblica, quali sono - appunto - i
principi desumibili dal testo unico del pubblico impiego (cfr.
sentenze n. 16 del 2020, n. 93 del 2019, n. 201, n. 178 e n. 172 del
2018).
31. La circostanza per la quale il riconoscimento dell'anzianita'
pregressa determina necessariamente anche un incremento della
retribuzione del personale proveniente dall'Agenzia regionale per i
rifiuti e le acque e' confermato dal comma 2 della medesima
disposizione oggetto di censura.
32. Tale comma - infatti - individua la copertura finanziaria
degli oneri economici derivanti dall'applicazione del comma 1,
prevedendo che «2. Per le finalita' di cui al comma 1 e' autorizzata,
per gli esercizi finanziari 2021, 2022 e 2023, la spesa annua di €
497.242,00 (Missione 1, Programma 10, capitolo 1081 57). A decorrere
dall'esercizio finanziario 2024 si provvede ai sensi del comma 1
dell'art. 38 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118».
33. Ebbene, tale disposizione - oltre a confermare la fondatezza
dei vizi di legittimita' costituzionale prospettati nei paragrafi che
precedono - rivela un ulteriore profilo di incostituzionalita'
dell'art. 14.
34. Difatti, gli oneri finanziari derivanti dal comma 1 del
predetto articolo, cosi' come accade per gli stanziamenti destinati
ai rinnovi contrattuali, cui essi vanno inevitabilmente ad
aggiungersi, hanno la natura giuridico-contabile di «spese
obbligatorie», in quanto corrisposte ai beneficiari in via
continuativa.
35. Ebbene, al fine di garantire la copertura finanziaria delle
maggiori spese derivanti per il bilancio regionale dalla disposizione
censurata, il comma 2 - per gli anni dal 2021 al 2023 - stanzia un
importo annuale di € 497.242,00. Ma, con decorrenza dall'esercizio
finanziario 2024, stabilisce che «si provvede ai sensi del comma 1
dell'art. 38 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118».
36. Tuttavia, la disposizione richiamata stabilisce che «1. Le
leggi regionali che prevedono spese a carattere continuativo
quantificano l'onere annuale previsto per ciascuno degli esercizi
compresi nel bilancio di previsione e indicano l'onere a regime
ovvero, nel caso in cui non si tratti di spese obbligatorie, possono
rinviare le quantificazioni dell'onere annuo alla legge di bilancio»
(enfasi aggiunte).
37. Nel caso di specie, le spese derivanti dal riconoscimento
della pregressa anzianita' di servizio degli ex dipendenti ARRA
costituiscono - per le ragioni sopra indicate - «spese a carattere
continuativo». Pertanto, la norma impugnata non avrebbe potuto
rinviare - per la quantificazione dell'onere annuo - alla legge di
bilancio, ma avrebbe dovuto indicare l'onere a regime.
38. Ne consegue l'evidente violazione dell'art. 38, comma 1, del
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante «Disposizioni in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a
norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42»; e
quindi, per il tramite di esso, dell'art. 117, comma 2, lettera e),
della Costituzione, che riserva alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato la materia concernente la «armonizzazione dei bilanci
pubblici».
39. Si evidenzia, infine, che non si rinvengono nello Statuto di
autonomia della Regione siciliana norme che potrebbero giustificare
la disciplina normativa introdotta dal legislatore regionale. Anzi,
il rinvio effettuato dalla stessa disposizione censurata al citato
art. 38, ne conferma l'applicabilita' anche alla Regione siciliana,
in quanto disposizione adottata dallo Stato in attuazione della
propria competenza legislativa esclusiva in materia di
«armonizzazione dei bilanci pubblici» di cui all'art. 117, comma 2,
lettera e), della Costituzione.
III
L'art. 36 della legge della Regione siciliana 15 aprile 2021, n. 9
40. L'art. 36, recante «Norme in materia di stabilizzazione e
fuoriuscita personale ASU», dispone che - «1. A decorrere dalla data
di entrata in vigore della presente legge, ai lavoratori inseriti
nell'elenco di cui all'art. 30, comma 1, della legge regionale 28
gennaio 2014 n. 5, si applicano le disposizioni di cui ai commi da
292 a 296 dell'art. 1 della legge 30 dicembre 2020, n. 178.
2. I soggetti di cui al comma 1, possono essere stabilizzati
dagli enti utilizzatori a tempo indeterminato anche con contratti di
lavoro a tempo parziale, secondo i parametri contrattuali minimi
previsti dalla legge e dal Contratto collettivo nazionale del lavoro
di riferimento. Entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore
della presente legge il dipartimento regionale del lavoro
dell'impiego, dell'orientamento, dei servizi e delle attivita'
formative provvede all'assegnazione dei soggetti di cui al comma 1
che svolgono attivita' socialmente utili in virtu' di protocolli o
convenzioni.
3. I soggetti inseriti nell'elenco di cui al comma 1 possono
optare, in alternativa alla partecipazione alle attivita' socialmente
utili per il triennio 2021-2023, per la fuoriuscita definitiva dal
bacino di appartenenza a fronte della corresponsione di un'indennita'
onnicomprensiva d'importo corrispondente a cinque anni dell'assegno
di utilizzazione in ASU. La suddetta indennita' e' erogata per un
periodo non superiore agli anni necessari al raggiungimento dei
requisiti di pensionabilita' e per un massimo di cinque anni, ed e'
corrisposta in rate annuali. Ai fini dell'applicazione del presente
comma, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge, il dipartimento regionale del lavoro, dell'impiego,
dell'orientamento, dei servizi e delle attivita' formative provvede
ad effettuare una ricognizione del personale presente nell'elenco di
cui all'art. 30, comma 1, della legge regionale n. 5/2014.
4. I soggetti che abbiano optato per la fuoriuscita dall'elenco
di cui all'art. 30, comma 1, della legge regionale n. 5/2014 ai sensi
del comma 2 dell'art. 4 della legge regionale 29 dicembre 2016, n. 27
e successive modificazioni, che non abbiano percepito l'indennita'
all'uopo prevista, possono a domanda, entro sessanta giorni dalla
data di entrata in vigore della presente legge, richiedere di essere
riammessi nel citato elenco di cui all'art. 30, comma 1, della legge
regionale n. 5 / 2014.
5. Il termine di cui al comma 2 dell'art. 15 della legge
regionale 16 ottobre 2019, n. 17, come modificato dal comma 4
dell'art. 4 della legge regione; le 12 maggio 2020, n. 9, e'
prorogato al 31 ottobre 2021.
6. Per le assunzioni di cui al presente articolo, a decorrere
dalla data di assunzione, e' riconosciuto su base annua un contributo
per ciascun soggetto stabilizzato, parametrato all'importo
dell'assegno di utilizzazione in ASU corrisposto alla data di
assunzione, maggiorato per tenere conto del maggior costo sostenuto
per l'assunzione a tempo indeterminato con contratto a tempo
parziale, entro il limite dell'autorizzazione di spesa prevista dal
comma 7.
7. Per le finalita' di cui al presente articolo e' autorizzata
la spesa di 10.000 migliaia di euro per l'esercizio finanziario 2021
e la spesa annua di € 54.159.248,56 per ciascuno degli esercizi
finanziari 2022 e 2023 (Missione 20, Programma 3), comprensiva delle
somme occorrenti per l'eventuale prosecuzione delle attivita'
socialmente utili dei medesimi soggetti di cui al comma 1, disposta
nel rispetto della normativa vigente, nonche' di quelle occorrenti
per le finalita' di cui al comma 10, da iscrivere in un apposito
Fondo del dipartimento del bilancio e tesoro. Agli oneri di cui al
presente comma per la quota parte di 10.000 migliaia di euro per
ciascun anno del biennio 2021-2023 si provvede mediante riduzione dei
trasferimenti di cui all'art. 6 della legge regionale n. 5/2014 e
successive modificazioni (Missione 18, Programma 1, capitolo 191301).
A decorrere dall'esercizio finanziario 2024 si provvede ai sensi del
comma 1 dell'art. 38 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 e
successive modificazioni.
8. Per l'anno 2021, la quota parte del contributo di cui al
comma 6 parametrato all'assegno di utilizzazione in ASU e' assicurata
a valere sull'autorizzazione di spesa di cui all'art. 8, comma 4,
della legge regionale 22 febbraio 2019, n. 1.
9. Con decreto del ragioniere generale, su proposta del
dipartimento regionale del lavoro, dell'impiego, dell'orientamento,
dei servizi e delle attivita' formative, previa delibera della giunta
regionale, sono operate le conseguenti variazioni di bilancio.
10. Al fine di favorire la piena efficacia dell'impianto
regolatorio di cui al comma 1, e' altresi' incentivata la fuoriuscita
dei soggetti attualmente impegnati in attivita' socialmente utili che
hanno maturato i requisiti minimi previsti dalla normativa nazionale
per il pensionamento. Per tale finalita', il dipartimento regionale
del lavoro, dell'impiego, dell'orientamento, dei servizi e delle
attivita' formative e' autorizzato ad erogare, a domanda, la
differenza ira quanto erogato dall'INPS a titolo di assegno sociale e
quanto previsto dall'assegno di sussidio per A.S.U. sino alla
maturazione dei requisiti minimi previsti dalla normativa vigente per
l'accesso al trattamento di quiescenza.
11. Gli enti che abbiano gia' provveduto alla trasformazione
dei contratti dei soggetti gia' impegnati in attivita' socialmente
utili sono autorizzati ad avviare le procedure di stabilizzazione».
41. La predetta disposizione, al comma 1, estende l'applicazione
delle misure di cui all'art. 1, commi da 292 a 296, della legge 30
dicembre 2020 n. 178, ai lavoratori inseriti nell'elenco di cui
all'art. 30, comma 1, della legge regionale 28 gennaio 2014; n. 5.
42. Nello specifico, la disposizione e' volta a favorire
l'assunzione a tempo indeterminato delle categorie di lavoratori di
cui agli articoli 2, comma 1, del decreto legislativo 28 febbraio
2000, n. 81 (i.e. i soggetti impegnati in progetti di lavori
socialmente utili) e 3, comma 1, del decreto legislativo 7 agosto
1997, n. 280 (i.e. i soggetti impegnati in lavori di pubblica
utilita').
43. A tal fine, essa estende, il regime delle assunzioni a tempo
indeterminato previsto dall'art. 1, commi 292-296, della legge n. 178
del 2020 - in favore dei «lavoratori socialmente utili di cui
all'art. 2, comma 1, del decreto legislativo 28 febbraio 2000, n. 81
(LSU: n.d.r.), e all'art. 3, comma 1, del decreto legislativo 7
agosto 1997, n. 280 (LPU: n.d.r.), nonche' dei lavoratori gia'
rientranti nell'abrogato art. 7 del decreto legislativo 1° dicembre
1997, n. 468 (lavoratori percettori di trattamento straordinario di
integrazione salariale: n.d.r.), e dei lavoratori impegnati in
attivita' di pubblica utilita', anche mediante contratti di lavoro a
tempo determinato o contratti di collaborazione coordinata e
continuativa nonche' mediante altre tipologie contrattuali» - anche
ai lavoratori inseriti nell'elenco di cui all'art. 30, comma 1, della
legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5, il quale - a sua volta -
ricomprende sia titolari di contratto a tempo determinato sia
soggetti utilizzati in attivita' socialmente utili.
44. Nel dettaglio, l'art. 1, comma 292, della legge n. 178 del
2020 disciplina - con riferimento all'anno 2021 - le modalita' di
assunzione a tempo indeterminato dei lavoratori socialmente utili,
disponendo che le amministrazioni pubbliche utilizzatrici del
predetto personale possono procedere con le assunzioni alle seguenti
condizioni:
a) «possesso da parte dei lavoratori dei requisiti di
anzianita' previsti dall'art. 4, comma 6, del decreto-legge 31 agosto
2013, n. 101, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 ottobre
2013, n. 125, ovvero dall'art. 20, commi 1 e 2, del decreto
legislativo 25 maggio 2017, n. 75, o svolgimento delle attivita'
socialmente utili o di pubblica utilita' per il medesimo periodo di
tempo»;
b) «assunzione secondo le modalita' previste dall'art. 20,
comma 1, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, dei
lavoratori che siano stati previamente individuati, in relazione alle
medesime attivita' svolte, con procedure selettive pubbliche anche
espletate presso amministrazioni diverse da quella che procede
all'assunzione, salvo quanto previsto dalle lettere a), c) e d) del
presente comma»;
c) «espletamento di selezioni riservate, mediante prova di
idoneita', ai lavoratori che non siano stati previamente individuati,
in relazione alle medesime attivita' svolte, con procedure selettive
pubbliche anche espletate presso amministrazioni diverse da quella
che procede all'assunzione, salvo quanto previsto dalle lettere a),
b) e d) del presente comma»;
d) «assunzione secondo le modalita' previste dall'art. 20,
commi l e 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, dei
lavoratori utilizzati mediante contratti di lavoro a tempo
determinato o contratti di collaborazione coordinata e continuativa
nonche' mediante altre tipologie contrattuali, fermo restando quanto
diiposto dalle lettere a), b) e c) del presente compia».
45. Ebbene, la disposizione censurata - pur richiamando
formalmente l'art. 1, commi 292-296, della legge n. 178 del 2020 - se
ne discosta sensibilmente, in quanto non chiarisce le modalita'
attraverso cui saranno osservati i vincoli e i requisiti richiesti
dal legislatore nazionale per procedere alla stabilizzazione del
personale precario.
In altri termini, la predetta disposizione non offre alcuna
garanzia circa il fatto che la stabilizzazione del personale in
questione sia effettivamente condotta nel rispetto delle
condizionalita' poste dalla normativa statale.
46. Peraltro, si evidenzia che l'ambito di applicazione
soggettivo della normativa regionale diverge in modo significativo da
quello della normativa statale formalmente richiamata nella
disposizione de qua.
Difatti, la norma regionale si rivolge ad una platea di circa
4.571 soggetti, percettori di un'indennita' mensile di sostegno al
reddito, il cui impiego da parte della regione e dei Comuni avviene
in base a convenzioni e protocolli; e quindi, non in virtu' di un
contratto di lavoro.
Si tratta di una circostanza che differenzia fortemente la
procedura di stabilizzazione prevista dal citato art. 36 rispetto a
quella prevista dal comma 292, la quale si riferisce esclusivamente
ai lavoratori «LSU» e «LPU» che siano - tuttavia - gia' titolari di
un rapporto di lavoro con l'amministrazione pubblica.
47. Si ritiene - pertanto - che la disposizione in esame si ponga
anzitutto in contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera l), della
Costituzione, che riserva alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato la materia dell'ordinamento civile».
48. Ed invero, codesta eccellentissima Corte si e' gia'
pronunciata su un'analoga normativa della Regione siciliana che
prevedeva il transito dei soggetti in esame verso una societa'
controllata dal medesimo ente regionale, dichiarandone
l'illegittimita' costituzionale per violazione del predetto parametro
costituzionale.
49. In particolare, nella sentenza n. 194 del 2020, si e'
affermato che «nel delineare i confini tra cio' che e' ascrivibile
alla materia «ordinamento civile» e cio' che, invece, e'
riconducibile alla competenza legislativa residuale regionale, [...]
sono da ricondurre alla prima «gli interventi legislativi che ...
dettano misure relative a rapporti lavorativi gia' in essere (ex
multis, sentenze n. 251 e 186 del 2016 e n. 180 del 2015)» (sentenza
n. 32 del 2017) e rientrano, invece nella seconda, profili
pubblicistico - organizzativi dell'impiego pubblico regionale»
(sentenze n. 241 del 2018 e n. 149 del 2012; nello stesso senso,
sentenze n. 191 del 2017 e n. 63 del 2012)».
50. Nella medesima sentenza, si e' anche chiarito che «la
regolamentazione delle modalita' di accesso al lavoro pubblico
regionale e' riconducibile alla materia dell'organizzazione
amministrativa delle Regioni e degli enti pubblici regionali e
rientra nella competenza residuale delle Regioni di ari all'art. 117,
quarto comma, della Costituzione».
51. Tuttavia, codesta eccellentissima Corte ha escluso che
ricorresse la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia
di «ordinamento civile» soltanto nei casi in cui la norma impugnata
«spiega la sua e efficacia nella fase anteriore all'instaurazione del
contratto di lavoro e incide in modo diretto sul comportamento delle
amministrazioni nell'organizzazione delle proprie risorse umane e
solo in via riflessa ed eventualmente sulle posizioni soggettive
(sentenza n. 235 del 2010)» (sentenza n. 241 del 2018).
52. Pertanto, si e' precisato che «deve ritenersi integrata la
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., quando la
disciplina regionale, consentendo la trasformazione di contratti
precari di lavoratori in rapporti di lavoro a tempo indeterminato,
incide sulla regolamentazione del rapporto precario gia' in atto e,
in particolare, sugli aspetti connessi alla durata del rapporto, e
determina, al contempo, la costituzione di altro rapporto giuridico,
ovvero il rapporto di lavoro a tempo indeterminato, destinato a
sorgere proprio per effetto della stabilizzazione» (sentenza n. 51
del 2012, enfasi aggiunte).
53. Si e' altresi' chiarito che cio' e' vero anche per una
regione ad autonomia speciale, quale la Regione siciliana, stante «la
riconducibilita' della regolamentazione del rapporto di pubblico
impiego privatizzato ovvero contrattualizzato, ivi compreso quello
relativo al personale delle Regioni a statuto speciale, alla materia
«ordinamento civile» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost.» (cfr., ex plurimis, sentenze n. 16 del 2020, n. 81 del 2019,
n. 172 del 2018, n. 257 del 2016, n. 211 del 2014, n. 151 del 2010 e
n. 189 del 2007).
54. Dunque, dai principi di diritto appena enunciati si trae la
regola per la quale e' inibito alle regioni, anche a statuto
speciale, e alle Province autonome di Trento e Bolzano di introdurre
nell'ordinamento regionale o provinciale forme di stabilizzazione del
personale precario che non siano sussumibili entro le previsioni gia'
previste - a livello nazionale - dal legislatore statale.
55. Difatti, nella richiamata sentenza n. 194 del 2020, codesta
eccellentissima Corte ha fatto espressamente salva la possibilita'
perla Regione siciliana di definire «in altro modo tale transito
quanto agli aspetti economici e normativi: non gia' sulla base della
norma regionale qui dichiarata costituzionalmente illegittima in
parte qua, bensi' nel rispetto e in applicazione, quanto ai profili
di ordinamento civile, della normativa statale dettata in particolare
dal decreto legislativo n. 175 del 2016 e segnatamente dagli arti.
19, 20 e 25» (enfasi aggiunte).
56. Ebbene, nel caso di specie, la procedura di stabilizzazione
prevista dal citato art. 36 si discosta sensibilmente - come sopra
precisato - dalle previsioni recate dal legislatore nazionale, in
quanto essa:
a) prescinde dalla sussistenza dei requisiti previsti dall'art.
1, comma 292, della legge n. 178 del 2020; e, comunque,
b) si rivolge a destinatari diversi da quelli presi in
considerazione dal legislatore nazionale, vale a dire a soggetti che
non hanno ancora stipulato un contratto di lavoro, sia pure precario,
con gli enti locali, ma sono impiegati da questi sulla base di
protocolli oppure convenzioni stipulate direttamente con la Regione
siciliana.
57. Si ritiene, quindi, che - analogamente al caso gia' deciso da
codesta eccellentissima Corte -anche nella presente fattispecie
ricorra una violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione.
58. Peraltro, nel caso di specie, la diposizione impugnata esula
in modo particolarmente evidente dalla materia «stato giuridico ed
economico degli impiegati e funzionari della regione», riservata alla
competenza legislativa esclusiva della Regione siciliana dall'art. 14
lettera q), dello Statuto di autonomia, dato che l'assunzione a tempo
indeterminato dei soggetti in questione e' prevista presso enti
diversi dalla regione.
Si tratta - in particolare - dei comuni, la cui organizzazione e'
regolata dalla legislazione statale e, in particolare, dal decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonche' - in materia di personale
- dal decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e - per gli aspetti
concernenti il superamento del precariato - dall'art. 20 del decreto
legislativo 25 maggio 2017, n. 75, nonche' - in materia di assunzione
del personale in base alla sostenibilita' finanziaria - dall'art. 33,
comma 2, del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34, convertito con
modificazioni dalla legge 28 giugno 2019, n. 58.
59. Dunque, la norma impugnata - non essendo riconducibile alle
competenze legislative riservate dallo Statuto di autonomia alla
Regione siciliana - si pone, anche sotto tale ulteriore profilo, in
evidente contrasto sia con l'art. 117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione sia con l'art. 14 lettera q) dello Statuto di
autonomia.
60. Il citato art. 36 viola - peraltro - anche l'art. 81, terzo
comma, della Costituzione. Al riguardo, occorre premettere quanto
segue.
61. La normativa statale di cui all'art. 1, commi 292 - 296,
della legge 30 dicembre 2020 n. 178, prevede le assunzioni a tempo
indeterminato dei soggetti che hanno gia' instaurato un rapporto di
lavoro subordinato a tempo determinato oppure un contratto di
collaborazione coordinata e continuativa ovvero altre tipologie
contrattuali con i Comuni, autorizzati - quindi - a procedere con la
loro stabilizzazione.
62. La norma impugnata, al contrario, si rivolge a soggetti che
non hanno ancora stipulato un contratto di lavoro con gli enti
locali, ma vengono impiegati da questi sulla base di protocolli
oppure convenzioni stipulate direttamente con la Regione siciliana,
percependo un'indennita' mensile che costituisce una forma di
«sostegno al reddito».
63. La norma regionale - al comma 2 - dispone che tali soggetti
siano stabilizzati dagli enti utilizzatori, secondo i parametri
contrattuali minimi previsti dalla legge e dal Contratto collettivo
nazionale del lavoro di riferimento, e al fine di finanziare le
predette spese sono stanziate delle risorse regionali, in relazione
alle quali - pero' - vengono predeterminati dei limiti finanziari
inidonei a garantirne l'integrale copertura.
64. Ne deriva che - per i comuni - le predette assunzioni a tempo
indeterminato comporteranno un consolidamento strutturale e
permanente delle corrispondenti spese di personale, dato che la
stabilizzazione in ruolo dei soggetti in esame determina un onere
economico complessivo particolarmente elevato, considerando che lo
status di dipendente di ruolo comporta a carico dei comuni l'obbligo
di corresponsione del trattamento economico fondamentale ed
accessorio contrattualmente previsto (ivi compresa la tredicesima
mensilita'), cui vanno aggiunti gli oneri riflessi a carico del
datore di lavoro.
65. Ebbene, a fronte di tale onere, la norma impugnata non
prevede una copertura finanziaria integrale. Nel dettaglio, il comma
6 del citato art. 36 prevede che agli enti che stabilizzano il
personale in questione e' riconosciuto su base annua un contributo
parametrato all'importo dell'assegno di utilizzazione di tali
soggetti. Tale contributo e' maggiorato per tener conto del costo
sostenuto per l'assunzione a tempo indeterminato, ma comunque entro
il limite dell'autorizzazione di spesa prevista dal comma 7.
66. E' evidente - quindi - come, in assenza di una dettagliata
relazione tecnica e/o degli elementi dimostrativi degli oneri
derivanti dalla predetta procedura di stabilizzazione, la copertura
finanziaria prevista dal comma 7 del citato art. 36 sia del tutto
inadeguata per far fronte all'onere complessivo derivante dalla
stabilizzazione del personale in esame: con conseguente violazione,
sotto questo profilo, dell'art. 81 Cost. posto che anche i comuni
hanno l'obbligo di rispettare l'equilibrio di bilancio.
67. Peraltro, a decorrere dall'esercizio finanziario 2024, il
citato comma 7 richiama anche in questo caso - quanto previsto
dall'art. 38, comma 1, del. decreto legislativo n. 118 del 2011.
68. Tale previsione, quindi, oltre a non garantire la integrale
copertura finanziaria delle spese derivanti dalla procedura di
stabilizzazione, determina - per le ragioni gia' esposte nel
precedente capo del presente atto - anche la violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera e) - in materia di «armonizzazione dei
bilanci pubblici» - e, terzo comma - in materia di «coordinamento
della finanza pubblica», della Costituzione.
69. Difatti, l'art. 38, comma 1, del decreto legislativo n. 118
del 2011 dispone che «Le leggi regionali che prevedono spese a
carattere continuativo quantificano l'onere annuale previsti per
ciascuno degli esercizi compresi nel bilancio di previsione e
indicano l'onere a regime, ovvero, nel caso in cui non si Imiti di
spese obbligatorie, possono /inviare la quantificazione dell'onere
annuo alla legge di bilancio» (enfasi aggiunte).
70. Ebbene, le spese previste dal citato comma 7 costituiscono
«spese obbligatorie», in quanto aventi carattere strutturale e
permanente nel tempo; dunque, necessitano di una adeguata copertura
finanziaria, che il mero richiamo all'art. 38 del decreto legislativo
n. 118 del 2011 non e' affatto idonea a soddisfare, in assenza di una
precisa quantificazione dell'onere a regime per gli anni successivi
al triennio considerato nel bilancio di previsione.
71. In altre parole, la disposizione censurata, pur richiamando
formalmente l'art. 38 del decreto legislativo n. 118 del 2011, si
pone invece in contrasto con il medesimo; e, quindi - per il tramite
di tale disposizione -, viola l'art. 117, secondo comma, lettera e) -
in materia di «armonizzazione dei bilanci pubblici» - e terzo comma -
in materia di «coordinamento della finanza pubblica» - della
Costituzione.
72. Inoltre, come precisato nel precedente capo del presente
atto, non si rinviene nello Statuto di autonomia della Regione
siciliana alcuna norma che potrebbe giustificare l'introduzione della
disciplina oggetto di censura. Anzi - come gia' chiarito - il rinvio
effettuato dalla stessa disposizione censurata al citato art. 38 ne
conferma l'applicabilita' anche alla Regione siciliana, in quanto
disposizione adottata dallo Stato in attuazione delle competenze
legislative ad esso riservate dall'art. 117 della Costituzione.
73. Infine, la disposizione regionale si pone anche in contrasto
anche con quanto previsto dall'art. 3 della Costituzione, in quanto
determina una irragionevole disparita' di trattamento tra i
destinatari della disposizione impugnata ed altre categorie di
personale precario, nonche' tra i predetti soggetti e i destinatari
di altre analoghe forme di sostegno al reddito.
74. Per coloro che si collocano al di fuori dell'ambito di
applicazione soggettivo della disposizione impugnata, infatti, la
procedura agevolata prevista dalla normativa regionale non trova
ovviamente applicazione; e quindi, restano assoggettati alla piu'
rigorosa disciplina prevista dal legislatore statale e, segnatamente,
dall'art. 20 del decreto legislativi) 25 maggio 2017, n. 75.
75. Ebbene, tale disparita' di trattamento e' oggettivamente
priva di una giustificazione ragionevole e, pertanto, comporta una
evidente violazione del principio di uguaglianza previsto dall'art. 3
della Costituzione: norma direttamente applicabile anche alle Regioni
autonome in quanto - come sopra precisato - rientrante fra i principi
fondamentali del nostro ordinamento costituzionale.
IV
L'art. 41 della legge Regione siciliana 15 aprile 2021, n. 9
76. L'art. 41 della legge oggetto di censura, rubricato «Progetti
a favore degli studenti con disabilita', dispone che - «1.
L'assessore regionale per la famiglia, le politiche sociali ed il
lavoro, per le finalita' di cui all'art. 6 della legge regionale 5
dicembre 2016, n. 24 e successive modificazioni, e' autorizzato a
seguito di apposito avviso e preventiva ricognizione delle necessita'
e relativa ripartizione proporzionale ad avviare progetti e servizi
integrativi, migliorativi ed aggiuntivi in favore degli studenti con
disabilita'.
2. Per assicurare lo svolgimento delle attivita' di cui al
presente articolo, e' autorizzata, per l'esercizio finanziario 2021,
la spesa di 5.000 migliaia di euro da iscrivere in apposito capitolo
di spesa «Servizi integrativi migliorativi ed aggiuntivi a favore
degli studenti disabili delle scuole secondarie di secondo grado»,
nella rubrica del dipartimento regionale della famiglia e delle
politiche sociali (Missione 12, Programma 2).
3. Agli oneri di cui al presente articolo si fa. fronte per la
quota parte di 1.000 migliaia di euro con riduR.ione della Missione
13, Programma I, capitolo 413374.
77. Il predetto articolo, dunque, da un lato - al comma 2 -
prevede che l'onere relativo agli interventi previsti a favore degli
studenti con disabilita' gravino per un totale di cinque milioni di
euro sulla missione 12 e, dall'altro - al comma- 3 - specifica che ai
predetti oneri si fa fronte per la quota parte di un milione di euro
con riduzione della' missione 13.
78. Ebbene, siccome il comma 1, fa riferimento a generici
progetti e servizi integrativi, migliorativi e aggiuntivi in favore
degli studenti con disabilita', senza specificare la natura, sociale
o sanitaria, di tali interventi, il comma 3 comporta - di fatto - la
distrazione di risorse dalla missione 13 per destinarle a prestazioni
di natura non sanitaria, incidendo - in questo modo - sui livelli
essenziali di assistenza, ai quali le medesime risorse sono
destinate.
79. Per questa ragione, la disposizione in esame viola:
a) l'art. 117, secondo comma, lettera m), che riserva alla
competenza esclusiva dello Stato la «determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;
b) i principi fondamentali dettati dal legislatore statale sia
in materia di «tutela della salute» sia in materia di «coordinamento
della finanza pubblica» e, quindi, l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione; e infine,
c) l'art. 81, terzo comma, della Costituzione.
80. In particolare, l'illegittimita' costituzionale della
disposizione censurata discende dal fatto che la Regione siciliana e'
- attualmente - in piano di rientro dal disavanzo sanitario ed e' -
pertanto - assoggettata al divieto di spese non obbligatorie previsto
dall'art. 1, comma 174, della legge 30 dicembre 2004, n. 311.
81. La disposizione censurata, quindi, - nel prevedere un
consistente incremento proprio delle predette spese non obbligatorie
- si pone in evidente contrasto con la disposizione sopra menzionata
e - per il tramite di essa - viola, quindi, l'art. 117, comma 3,
della Costituzione, che riserva allo Stato l'individuazione dei
principi fondamentali in materia di «coordinamento della finanza
pubblica».
82. Si evidenzia - peraltro - che la disposizione in esame non
puo' trovare giustificazione nell'art. 17, comma 1, lettera c), dello
Statuto di autonomia - che quindi parimenti viola -, secondo il quale
«Entro i limiti dei principi ed interessi generali cui si informa la
legislazione dello Stato, l'assemblea regionale puo', al fine di
soddisfare alle condizioni particolari ed agli interessi propri della
regione, emanare leggi, anche relative all'organizzazione dei
servizi, sopra le seguenti materie concernenti la regione: c)
assistenza sanitaria» (enfasi aggiunte).
83. Difatti, e' la stessa norma statutaria a prevedere che
siffatto potere legislativo puo' essere esercitato «Entro i limiti
dei principi ed interessi generali cui si informa la legislazione
dello Stato» limiti che - per le ragioni sopra esposte - sono
evidentemente travalicati dalla disposizione oggetto di censura.
V
L'art. 50 della legge della Regione siciliana 15 aprile 2021, n. 9
84. L'art. 50 dispone che «1. Entro novanta giorni dalla data di
entrata in vigore della presente legge, le Aziende del servizio
sanitario regionale e l'Istituto zooprofilattico sperimentale della
Sicilia procedono ad incrementare le ore di incarico a tempo
indeterminato a ciascun medico veterinario specialista ambulatoriale
interno, gia' titolare di incarico da almeno cinque anni, per il
raggiungimento di almeno trenta ore di incarico settimanali per
medico-veterinario.
2. Gli incrementi di orario eccedenti la quota di almeno trenta
ore settimanali di cui al comma 1, devono essere motivati e
autorizzati dall'assessorato regionale della salute, sulla base di
una preventiva ricognizione del fabbisogno delle prestazioni e delle
attivita' programmate o programmabili, relative alla specialistica
ambulatoriale veterinaria, presso ciascuna Azienda sanitaria
provinciale e presso la sede dell'Istituto zooprofilattico
sperimentale della Sicilia e possono essere attribuiti nel rispetto
del vincolo dell'equilibrio economico del bilancio aziendale.
3. I direttori generali delle aziende sanitarie provinciali e
dell'Istituto zooprofilattico sperimentale della Sicilia sulla base
delle citi i a' riscontrate e della programmazione delle attivita',
compatibilmente con il titolo di specializzazione di cui all'allegato
2 dell'Accordo collettivo nazionale del 31 marzo 2020, in possesso di
ogni medico veterinario specialista e sulla base dei criteri di
valutazione, di cui all'art. 21 comma 3, del citato Accordo
collettivo nazionale, possono di porre una sola volta il passaggio
dell'intero effettivo delle ore di incarico a branche diverse, allo
scopo di ottimizzare e concentrare le risorse sulle attivita'
prioritarie, previa formale accettazione degli interessati.
4. In caso di transito da una branca all'altra, allo
specialista e' riconosciuta l'anzianita' di servizio gia' maturata.
Al fine di garantire l'appropriatezza delle prestazioni, il transito
ad altra branca potra' avvenire a seguito di un adeguato periodo di
affiancamento.
5. Gli oneri derivanti dall'applicazione del presente articolo,
quantificati in € 7.883.103 su base annua, trovano copertura sui
fondi del servizio sanitario regionale, senza nuovi o maggiori oneri
a carico del bilancio regionale.
6. L'art. 46 della legge regionale 11 agosto 2017, n. 16 e'
abrogato».
85. Come si evince dal testo della disposizione sopratrascritto,
la norma regionale reca una disciplina incompatibile con le
disposizioni previste dall'Accordo collettivo nazionale del 31 marzo
2020, che disciplina i rapporti con specialisti ambulatoriali
interni, veterinari e altre professionalita' sanitarie (biologi,
chimici, psicologi) ambulatoriali.
86. Nel dettaglio, la disposizione oggetto di censura si pone in
evidente contrasto con l'art. 20, comma 1, dell'accordo.
87. Tale norma, infatti, prevede che «ciascuna Azienda, prima di
procedere alla pubblicazione degli incarichi, verifica la
possibilita' di completare l'orario degli specialisti ambulatoriali,
veterinari e professionisti gia' titolari a tempo indeterminato
presso l'Azienda stessa nella medesima branca o area professionale.
In tal caso, le ore resesi disponibili e da assegnare, anche mediante
frazionamento, per realizzare il completamento orario del tempo pieno
(trentotto ore settimanali), sono assegnate con priorita' ai titolari
con maggiore anzianita' di incarico. A parita' di anzianita' prevale
il maggior numero di ore di incarico, in subordine. l'anzianita' di
specializzazione ed infine la minore eta'. L'Azienda rende nota tale
disponibilita' sul proprio sito istituzionale».
88. In altri termini, dalla norma contrattuale si evince
chiaramente come, in relazione alle disponibilita' pervenute,
l'Azienda debba individuare l'avente diritto all'incremento orario
nel rigoroso rispetto dei soli criteri ivi previsti, tra i quali non
compare quello della previa titolarita' «di incarico da almeno cinque
anni», contemplato, invece, dalla norma regionale.
89. Peraltro, la disposizione contrattuale non ammette la
possibilita' di transitare da una branca all'altra, ma chiarisce
espressamente che l'incremento orario deve riguardare la medesima
branca o area professionale dello specialista ambulatoriale
veterinario gia' titolare di un incarico a tempo indeterminato presso
l'Azienda sanitaria che conferisce l'incarico, con l'ulteriore
precisazione, di cui al successivo art. 28, che «l'incarico
ambulatoriale, ancorche' sommato ad altra attivita' compatibile, non
puo' superare le trentotto ore settimanali'.
90. Dunque, il legislatore regionale ha esercitato - con la
disposizione censurata - una competenza riservata in via esclusiva al
legislatore statale in quanto riferita alla materia «ordinamento
civile» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera 1), della
Costituzione.
91. Difatti, nella sentenza n. 10 del 2019, codesta
eccellentissima Corte ha espressamente chiarito che «La disciplina
del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici rientra, infatti,
nella materia «ordinamento civile» e spetta in via esclusiva al
legislatore nazionale; invero, a seguito della privatizzazione, tale
rapporto e' disciplinato dalle disposizioni del codice civile e dalla
specifica contrattazione collettiva, e.pressamente regolata dall'art.
2 del decreto legislativo 30 mano 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche) [...] Pertanto, la legge impugnata viola la sfera di
competenza statale, che riserva alla contrattazione collettiva la
disciplina del pubblico impiego».
92. Come nel citato precedente di codesta eccellentissima Corte,
anche nel caso di specie, il legislatore regionale ha esercitato una
competenza non propria, introducendo una disciplina incompatibile con
l'Accordo collettivo nazionale, che - in attuazione dell'art. 8 del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 - disciplina
puntualmente l'incremento orario degli specialisti ambulatoriali.
93. Di qui, l'evidente violazione - da parte della disposizione
censurata - della competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di «ordinamento civile» di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione, nonche' del principio di uguaglianza
di cui all'art. 3 della Costituzione, nella parte in cui introduce
una irragionevole disparita' di trattamento tra gli specialisti
ambulatoriali che prestano servizio nella Regione siciliana e coloro
che - invece - operano sulla restante parte del territorio nazionale.
94. Peraltro, si evidenzia che la disposizione impugnata non
trova alcuna giustificazione nelle norme statutarie della Regione
siciliana.
95. In particolare, essa non rientra nell'ambito di applicazione
dell'art. 14, lettera q), in quanto interviene sul rapporto di lavoro
di soggetti che non sono dipendenti della regione.
96. Inoltre, essa non trova giustificazione neppure nell'art. 17,
lettera f), dato che la medesima disposizione precisa che la
disciplina dei «rapporti di lavoro» puo' essere regolata dalla
legislazione regionale «Entro i limiti dei principi ed interessi
generali cui si informa la legislazione dello Stato».
VI
L'art. 53 della legge regionale 15 aprile 2021, n. 9
97. L'art. 53, comma 1, viola l'art. 117, comma 2, lettera m)
Cost. in materia di determinazione dei livelli essenziali di
assistenza nonche' l'art. 81, comma 3, Cost. ed esula dalle
competenze affidate alla Regione dall'art. 17, comma 1, lettera c)
dello Statuto di autonomia; e viola altresi' l'art. 117, comma 3,
Cost., in materia di coordinamento della finanza pubblica.
98. L'art. 53, rubricato «Terapia genica «Zolgensma», stabilisce
al comma 1 che «In conformita' alle indicazioni espresse dall'Agenzia
europea per i medicinali (EMA), nelle more dell'autorizzazione
definitiva da parte dell'AIFA, e' autorizzata la terapia genica
«Zolgensma», gia' inserita dall'AIFA nell'elenco dei medicinali
erogabili a totale carico del servizio sanitario nazionale ai sensi
del decreto-legge 21 ottobre 1996, n. 536, convertito dalla legge 23
dicembre 1996, n. 648, per il trattamento dei lattanti e dei bambini
getti da atrofia muscolare spinale (BAIA) fino a 21 chilogrammi di
peso, anche oltre i sei mesi di eta'. Ai relativi oneri provvede a
valere sulle risorse del capitolo 413374 nella misura di 4.200
migliaia di curo (Missione 13, Programma 1, capitolo 413374)».
99. La norma non risulta in linea con la legislazione ed il
regime regolatorio vigente, in quanto richiama uno statuto non piu'
applicabile alla fattispecie disciplinata.
100. In particolare, l'arti, comma 4-bis, del di. n. 536 del 21
ottobre 1996, convertito in legge n. 648 del 23 dicembre 1996,
prevede che, anche se sussista altra alternativa terapeutica
nell'ambito dei medicinali, autorizzati, previa valutazione
dell'Agenzia italiana del farmaco (AIFA), siano inseriti nell'elenco
dei medicinali erogabili a totale carico del Servizio sanitario
nazionale, i medicinali che possono essere utilizzati per
un'indicazione diversa da quella autorizzata, purche' tale
indicazione sia nota e conforma a ricerche condotte nell'ambito della
comunita' medico-scientifica nazionale e internazionale, secondo
parametri di economicita' .e appropriatezza. E' ancora previsto che
in tale caso l'AIFA attiva idonei strumenti di monitoraggio a tutela
della sicurezza dei pazienti e assume tempestivamente le necessarie
determinazioni.
101. Ora, la norma denunciata non tiene conto, in violazione
della norma interposta, dell'intervenuta determinazione dell'AIFA n.
277 del 10 marzo 2021, con la quale l'Agenzia di regolazione ha
definito il regime,di rimborsabilita' e prezzo del medicinale
«Zolgensma», prevedendo quanto segue:
«Indicazione terapeutica autorizzata:
«Zolgensma» e' indicato per il trattamento di:
pazienti con atrofia muscolare spinale (SMA) Sq con una
mutazione biallelica nel gene SMN1 e una diagnosi clinica di SMA tipo
1, oppure
pazienti con SMA Sq con una mutazione biallelica nel gene
SMN1 e fino a tre copie del gene SMN2.
Indicazione terapeutica rimborsata:
«Zolgensma» e' indicato per il trattamento dell'atrofia
muscolare spinale (SMA) Sq in pazienti con peso fino a 13,5 kg:
diagnosi clinica di SMA di tipo 1 ed esordio nei primi sei
mesi di vita, oppure
diagnosi genetica di SMA di tipo I (mutazione biallelica nel
gene SMNI e fino a due copie del gene SMN2)».
102. Con determinazione n. 46485 del 16 aprile 2021, l'AIFA ha
poi disposto l'esclusione del medicinale Zolgensma dall'elenco dei
medicinali erogabili a totale carico del Servizio sanitario nazionale
ai sensi della legge 23 dicembre 1996, n. 648, per il trattamento
entro i primi sei mesi di vita di pazienti con diagnosi genetica
(mutazione biallelica nel gene SMNI e fino a due copie del gene SMN2)
o diagnosi clinica di atrofia muscolare spinale di tipo 1 (SMA 1), in
quanto tale indicazione e' stata inserita nella citata determinazione
del 10 marzo 2021, n. 277.
103. Con le determinazioni su riportate l'Agenzia di regolazione
ha quindi previsto la rimborsabilita' del farmaco in questione a
carico del Servizio sanitario nazionale esclusivamente per il
trattamento di pazienti con peso massimo di 13,5 kg.
104. Si rappresenta, per completezza, che l'accordo tra AIFA e
l'azienda farmaceutica Novartis ha incluso l'impegno della societa' a
mettere a disposizione il farmaco a titolo gratuito all'interno di
studi clinici per i bambini con un peso compreso tra i 13,5 e i 21
kg, allo scopo di acquisire su questi pazienti, in un setting
controllato, dati ulteriori di efficacia e sicurezza.
105. Pertanto, la somministrazione della terapia a pazienti
aventi un peso compreso tra i 13,5 kg e i 21 kg prevista dalla norma
regionale costituisce un livello ulteriore di assistenza: per questo
riguardo, la disposizione impugnata viola dunque, non soltanto la
norma, in precedenza richiamata, in applicazione della quale AIFA ha
assunto, nell'esercizio del suo potere regolatorio, le anzidette
determinazioni - art. 1, comma 4-bis, d.l. n. 536/1996, ma pure
l'art. 1, comma 174, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, il quale
vieta alle regioni, assoggettate, come la Sicilia, a piano di rientro
dal disavanzo sanitario, di effettuare spese non obbligatorie, come
appunto quella di cui si discute.
106. La norma si pone cosi' in contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera m), della Costituzione violando la potesta'
legislativa esclusiva dello Stato in materia di determinazione dei
livelli essenziali di assistenza ed altresi' con l'art. 81, terzo
comma, della Costituzione in quanto, in ragione della sua
genericita', viola i principi di certezza e attualita' della
copertura finanziaria.
107. La norma regionale in questione si pone altresi' in
contrasto con il principio di contenimento della spesa pubblica
sanitaria, quale principio generale di coordinamento della finanza
pubblica stabilito ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione.
108. Codesta eccellentissima Corte costituzionale ha infatti
evidenziato che «l'autonomia legislativa concorrente delle regioni
nel settore della tutela della salute ed in particolare nell'ambito
della gestione del servizio sanitario puo' incontrare limiti alla
luce degli obiettivi della finanza pubblica e del contenimento della
spesa», specie «in un quadro di esplicita condivisione da parte delle
regioni della assoluta necessita' di contenere i disavanzi del
settore sanitario» (ex multis sentenza n. 104 del 2013).
109. Sotto questo profilo, la disposizione travalica le
competenze affidate alla regione dallo Statuto di autonomia, il
quale, pur conferendo all'assemblea regionale il potere di emanare
leggi «al fine di soddisfare alle condizioni particolari ed agli
interessi propri della regione» anche in materia di assistenza
sanitaria (art. 17, comma 1, lettera c)), prevede tuttavia che tale
potere deve essere esercitato «entro i limiti dei principi ed
interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato»,
compresi quindi i principi fondamentali stabiliti dallo Stato in
materia di coordinamento della finanza pubblica e di contenimento
della spesa pubblica sanitaria.
VII
L'art. 54 della legge regionale 15 aprile 2021, n. 9
110. L'art. 54 viola l'art. 117, comma 2, lettera m) Cost. in
materia di determinazione dei livelli essenziali di assistenza ed
esula dalle competenze affidate alla regione dall'art. 17, comma 1,
lettera c) dello Statuto di autonomia; e viola anche l'art. 117,
comma 3, Cost. in materia di coordinamento della finanza pubblica e
l'art. 81, comma 3, Cost..
111. L'art. 54, rubricato «Istituzione dei Centri regionali di
riferimento NIPT (Non Invasive Prenatal Test)» prevede che:
«1 . Al fine della tutela della salute delle donne in stato di
gravidanza, l'Assessore regionale per la salute, con proprio decreto
individua tre centri regionali di riferimento per le indagini
genetiche, tra le strutture in possesso, alla data di entrata in
vigore della presente legge, dei seguenti requisiti strutturali:
a) presenza di un'unita' operativa complessa di laboratorio
per analisi patologiche che abbia effettuato nell'anno 2020, in
media, almeno un milione di analisi totali;
b) presenza di almeno un biologo molecolare in pianta
organica;
c) dotazione di macchinari e attrezzature adeguati per la
tipizzazione delle cellule cromosomiche;
d) esistenza di un punto nascita e/ o di un centro di
procreazione medicalmente assistita (PMA).
2. Le donne residenti nella regione sono escluse dalla
partecipazione al costo per l'accertamento di eventuali rischi
procreativi attraverso lo screening prenatale per la diagnosi delle
trisomie 13, 18 e 21 «Non Invasive Prenatal Test», test del DNA
fetale circolante su sangue materno, effettuato presso i centri
regionali di cui al comma 1.
3. Al fine dell'adeguamento delle strutture e degli impianti
tecnologici, operativi e strumentali finalizzato ad assicurare
l'offerta dello screening prenatale di cui al comma 2, e' autorizzata
la spesa di 4.000 migliaia di euro cui si provvede a valere sul fondo
sanitario regionale».
La norma si censura in particolare laddove prevede l'istituzione
di centri regionali di riferimento per l'esecuzione delle analisi
genetiche denominate «Non Invasive Prenatal Test-NIPT» e contempla, a
favore delle assistite residenti in ambito predetti regionale
l'esenzione dalla partecipazione al costo correlato ai screening
disponendo altresi' che «al fine dell'adeguamento delle strutture e
degli impianti tecnologici, operativi e strumentali finalizzato ad
assicurare l'offerta dello screeningprenatale di cui al comma 2, e'
autorizzata la spesa di 4.000 migliaia di euro cui si provvede a
valere sul fondo sanitario regionale».
112. Invero, le indagini genetiche indicate dalla disposizione in
esame non sono attualmente incluse nei livelli essenziali di
assistenza e, conseguentemente, non possono essere garantite dal
Servizio sanitario nazionale.
113. L'art. 1, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502,
rubricato «Tutela del diritto alla salute, programmazione sanitaria e
definizione dei livelli essenziali e uniformi di assistenza», prevede
al comma 7 che siano posti a carico del SSN le tipologie di
assistenza, i servizi e le prestazioni sanitarie che presentano, per
specifiche condizioni cliniche o di rischio, evidenze scientifiche di
un significativo beneficio in termini di salute, a livello
individuale o collettivo, a fronte delle risorse impiegate,
disponendo di seguito che sono esclusi dai livelli di assistenza
erogati a carico del SSN le tipologie di assistenza, i servizi e le
prestazioni sanitarie che:
a) non rispondono a necessita' assistenziali tutelate in base
ai principi ispiratori del SSN di cui al comma 2;
b) non soddisfano il principio dell'efficacia e
dell'appropriatezza, ovvero la cui efficacia non e' dimostrabile in
base alle evidenze scientifiche disponibili o sono utilizzati per
soggetti le cui condizioni cliniche non corrispondono alle
indicazioni raccomandate;
c) in presenza di altre forme di assistenza volte a soddisfare
le medesime esigenze, non soddisfano il principio dell'economicita'
nell'impiego delle risorse, ovvero non garantiscono un uso efficiente
delle risorse quanto a modalita' di organizzazione ed erogazione
dell'assistenza.
114. La definizione e l'aggiornamento dei livelli essenziali di
assistenza di cui al richiamato art. 1, comma 7, del decreto
legislativo n. 502 del 1992, sono stati da ultimo operati dal decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017 che, nel
capo VI dedicato all' «Assisteza specifica a particolari categorie»,
individua all'allegato 10C le «Condizioni di accesso alla diagnosi
prenatale invasiva, in esclusione dalla quota di partecipazione al
costo».
115. Ebbene, l'allegato 10C non contempla i NIPT («Non Invasive
Prenatal Test-NIP) tra i livelli essenziali di assistenza sanitaria
per i quali e' prevista la relativa esenzione.
116. La previsione contenuta nel comma 2 della norma denunciata,
dunque, integra un livello ulteriore di assistenza rispetto alla
normativa statale interposta.
117. Anche in questo caso, la disposizione impugnata viola,
dunque, non soltanto la norma, in precedenza richiamata, che
stabilisce i termini e le condizioni per l'accollo al Servizio
sanitario nazionale del costo di prestazioni sanitarie, ma pure
l'art. 1; comma 174, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, il quale
vieta alle regioni, assoggettate, come la Sicilia, a piano di rientro
dal disavanzo sanitario, di effettuare spese non obbligatorie, come
appunto quella di cui si discute.
118. La norma si pone cosi' in contrasto sia con l'art. 117,
secondo comma, lettera m), della Costituzione - violando la potesta'
legislativa esclusiva dello Stato in materia di determinazione
livelli essenziali di assistenza - sia con l'art. 117, terzo comma
della Costituzione, per violazione dei principi fondamentali in
materia coordinamento della finanza pubblica.
119. Anche in questo caso, la disposizione travalica le
competenze affidate alla regione dallo Statuto di autonomia, il
quale, pur conferendo all'assemblea regionale il potere di emanare
leggi «al fine di soddisfare alle condizioni particolari ed agli
interessi propri della regione» anche in materia di assistenza
sanitaria (art. 17, comma 1, lettera c)), prevede tuttavia che tale
potere deve essere esercitato «entro i limiti dei principi ed
interessi generali cui si infima la legislazione dello Stato»,
compresi quindi i principi fondamentali stabiliti dallo Stato in
materia di coordinamento della finanza pubblica e di contenimento
della spesa pubblica sanitaria.
120. Nella norma in esame, peraltro, non sono contenute
indicazioni in ordine alle risorse che si intendono utilizzare per
l'esecuzione dei NIPT in regime di esenzione, posto che essa fa solo
riferimento, al comma 3, alle risorse che verranno utilizzate per
«l'adeguamento delle strutture e degli impianti tecnologici,
operativi e strumentali finalizzato ad assicurare l'offerta dello
screening prenatale».
121. Per questo verso si denuncia percio' anche la violazione
dell'art. 81, terzo comma, Cost., in quanto, in ragione della sua
genericita', la norma si pone in contrasto con i principi di certezza
e attualita' della copertura finanziaria costituzionalmente previsti.
VIII
L'art. 55 della legge regionale 15 aprile 2021, n. 9
122. L'art. 55, comma 1, viola l'art. 117, comma 3, Cost., in
materia di coordinamento della finanza pubblica, nonche' l'art. 117,
comma 2, lettera m) Cost. in materia di livelli essenziali di
assistenza ed esula dalle competenze affidate alla regione dall'art.
17, comma 1, lettera c) dello Statuto di autonomia.
123. L'art. 55, rubricato «Terapia pazienti affetti da
endomeriosi», dispone che:
«Al fine di garantire maggiore accessibilita' 'alla tempia
anticloloifflca nelle pazienti affette da endometriosi, in
ottemperanza a quanto stabilito dalle societa' scientifiche del
settore, l'Assessore per la salute e' autorizzato a consentire la
prescrivibilita' dei farmaci antinfiammatori non steroidei in fascia
A in deroga ai vincoli previsti dalla nota AIFA 66 per tutte le
pazienti in possesso del codice di esenzione 063. Ai relativi oneri
nei limiti di un milione di euro si provvede a valere sulle risorse
del capitolo 413374 (Missione 13, Programma 1, capitolo 413374).
124. Le malattie e le condizioni che danno diritto all'esenzione
sono individuate in base ai criteri dettati dal decreto legislativo
29 aprile 1998, n. 124 recante «Ridefinizione del sistema di
partecipazione al costo delle prestazioni sanitarie e del regime
delle esenzioni, a norma dell'art. 59, comma 50, della legge 27
dicembre 1997, n. 449».
125. L'elenco delle malattie croniche esenti dalla partecipazione
al costo delle prestazioni e' stato ridefinito e aggiornato dal gia'
richiamato decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 13
gennaio 2017 sui nuovi LEA, ed in specie al suo allegato 8 ove, per
l'appunto, e' ricompresa l'esenzione in codice 063 in questione.
126. Ora, l'esenzione prevista a favore degli assistiti affetti
da patologie croniche e' relativa alle sole prestazioni di
specialistica ambulatoriale correlate e non si estende ai farmaci.
127. A livello nazionale, infatti, i farmaci sono classificati in
fascia A, gratuiti per tutti gli assistiti, o in fascia C,
completamente a carico degli assistiti.
128. Anche la previsione contenuta nella disposizione in esame,
dunque, consentendo la prescrivibilita' a favore delle assistite con
esenzione per endometriosi di alcuni farmaci in fascia A «in deroga
ai vincoli previsti dalla nota AIFA 66» (che, in linea con quanto
precisato, nel prevedere le condizioni in cui la prescrizione dei
farmaci antinfiammatori non steroidei sia a carico del SSN, non
contempla tra le indicazioni la malattia cronica in questione) e
ponendo il relativo onere a carico di risorse di natura sanitaria
(visto il riferimento alla Missione 13, programma 1, e al capitolo
relativo al cofinanziamento regionale farmaci innovativi), integra un
livello ulteriore di assistenza (extra-LEA) rispetto alla normativa
statale interposta, che peraltro la Regione sicilia non puo'
garantire, in quanto soggetta al piano di rientro dal disavanzo
sanitario, stante il divieto di spese non obbligatorie.
129. La disposizione impugnata viola dunque la normativa statale
che individua le malattie e le condizioni che danno diritto
all'esenzione dalla spesa sanitaria (decreto legislaivo 29 aprile
1998, n. 124 e correlato decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 13 gennaio 2017), nonche', ancora una volta, l'art. 1, comma
174, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, il quale vieta alle
regioni, assoggettate, come la Sicilia, a piano di rientro dal
disavanzo sanitario, di effettuare spese non obbligatorie, come
appunto quella di cui si discute.
130. La norma si pone cosi' in contrasto sia con l'art. 117,
secondo comma, lettera m), della Costituzione - violando la potesta'
legislativa esclusiva dello Stato in materia di determinazione
livelli essenziali di assistenza - sia con l'art. 117, terzo comma
della Costituzione, per violazione dei principi fondamentali in
materia coordinamento della finanza pubblica.
131. E anche in questo caso la disposizione travalica pure le
competenze affidate alla regione dallo Statuto di autonomia, il
quale, pur conferendo all'assemblea regionale il potere di emanare
leggi «al fine di soddisfare alle condizioni particolari ed agli
interessi propri della regione» anche in materia di assistenza
sanitaria (art. 17, comma 1, lettera c)), prevede tuttavia che tale
potere deve essere esercitato «entro i limiti dei principi ed
interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato»,
compresi quindi i principi fondamentali stabiliti dallo Stato in
materia di coordinamento della finanza pubblica e di contenimento
della spesa pubblica sanitaria.
IX
L'art. 56 della legge regionale 15 aprile 2021, n. 9
132. L'art. 56, comma 1, viola l'art. 117, comma 3, Cost., in
materia di coordinamento della finanza pubblica ed in materia di
tutela della salute.
133. L'art. 56, rubricato «Contributo Remesa per la prevenzione
di malattie zoonotiche», dispone che: «1. Al fine di adottare
politiche di prevenzione dei rischi epidemici dovuti all'emergere nel
territorio regionale di patologie animali e zoonotiche provenienti
dall'area nordafricana ed al riemergere di patologie ritenute
eradicate nel territorio regionale, e' assegnato a Remesa (Rete
Mediterranea per la salute degli animali), ufficio costituito presso
l'Istituto Zooprofilattico Sperimentale della Sicilia sotto l'egida
dell'Organizzazione mondiale della sanita' animale e
dell'Organizzazione delle Nazioni Unite per l'alimentazione e
l'agricoltura, un contributo pari a 250 migliaia di euro, per
l'esercizio finanziario 2021, per lo svolgimento dell'attivita'
istituzionale. Agli oneri derivanti dal presente articolo si provvede
nell'ambito delle risorse destinate al finanziamento dell'Istituto
zooprofilattico sperimentale. Il contributo va dettagliatamente
rendicontato con la specifica individuazione della spesa e relativa
tracciabilita'».
134. L'art. 56, cometa 1, riconosce un contributo al REMESA
(REseau MEditerraneen de Sante' Animale), ovvero ad uno strumento di
collaborazione nel campo della sanita' animale che e' stato istituito
sotto l'egida dell'OIE (Organizzazione mondiale della sanita'
animale) e della FAO (Organizzazione mondiale dell'alimentazione e
dell'agricoltura) per cooperare allo sviluppo e all'implementazione
di progetti e programmi riguardanti temi relativi alla salute animale
di comune interesse dei Paesi mediterranei aderenti.
135. Tale rete comprende i capi dei servizi veterinari di
quindici Paesi del mediterraneo, con obiettivi e finalita' ,diverse
dall'ufficio istituito presso l'Istituto zooprofilattico sperimentale
della Sicilia, sede di Palermo, denominato Scientific and Technical
Office of REMESA (STOR).
136. Lo STOR di Palermo, istituito con una risoluzione votata nel
corso della 18° Joint Permanent Commitee (JPC) del REMESA il 26/27
giugno 2019 al Cairo, e' nato per fornire supporto scientifico alla
rete REMESA in coordinamento con il segretariato OIE/FAO, con
specifiche finalita' tra cui: operare da sede
amministrativo-logistica della rete; agevolare la comunicazione e il
contatto tra ricercatori ed esperti afferenti la rete REMESA;
assistere i Paesi nell'applicazione per ottenere fondi per lo
sviluppo di progetti e attivita' analoghe di carattere
internazionale.
137. Per le richiamate attivita' istituzionali, nel marzo del
2021 l'Istituto zooprofilattico sperimentale della Sicilia aveva gia'
presentato un progetto all'OIE, con una richiesta di finanziamento
per la stessa cifra (pari a 250.000,00 e oggi indicata dalla norma
regionale denunciata.
138. Ora, l'art. 12 della normativa di riordino della disciplina
in materia sanitaria recata dal decreto legislativo n. 502 del 1992,
rubricato «Fondo sanitario nazionale» prevede, al comma 2, lettera
a), punto 4), che: «2. Una quota pari all'1% del fondo sanitario
nazionale complessivo, prelevata dalla quota iscritta nel bilancio
del Ministero del tesoro e del Ministero del bilancio per le parti di
rispettiva competenza, e' trasferita nei capitoli da istituire nello
stato di previsione del Ministero della sanita' ed utilizzata per il
finanziamento di:
a) attivita' di ricerca corrente e finalizzata svolta da:
(...) 4) Istituti zooprofilattici sperimentali per le
problematiche relative all'igiene e sanita' pubblica veterinaria»;
al successivo comma 3, prevede invece che «Il Fondo sanitario
nazionale, al netto della quota individuata ai sensi del comma
precedente, e' ripartito con riferimento al triennio successivo entro
il 15 ottobre di ciascun anno, in coerenza con le previsioni del
disegno di legge finanziaria per l'anno successivo, dal CIPE, su
proposta del Ministero della sanita', sentita la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome; la quota capitana di finanziamento da assicurare alle
regioni viene determinata sulla base di un sistema di coefficienti
parametrici, in relazione ai livelli uniformi di prestazioni
sanitarie in tutto il territorio nazionale, determinati ai sensi
dell'art. 1, con riferimento ai seguenti elementi (...)».
139. In particolare, la tabella B della delibera CIPE 14 maggio
2020, n. 20 prevede per il finanziamento degli Istituti
zooprofilattici sperimentali della Regione Sicilia l'importo di €
22.236.637.
140. Per quanto sopra, il finanziamento previsto dalla
disposizione della legge della Regione siciliana denunciata non puo'
essere decurtato dalle risorse del Fondo sanitario nazionale, gia'
destinate, per la quota spettante, al funzionamento e alle funzioni
istituzionali ordinarie degli Istituti zooprofilattici sperimentali
della Sicilia, cosi' come individuate dalla delibera CIPE «Fondo
sanitario nazionale - Riparto delle disponibilita' finanziarie per il
Servizio sanitario nazionale», ai sensi dell'art. 12, comma 3, del
decreto legislativo n. 502 del 1992 (Tabella B - delibera CIPE 14
maggio 2020, n. 20 - (20A04860) Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana - Serie generale n. 230 del 16 settembre 2020).
141. La norma in esame, indebitamente distraendo risorse del
Fondo sanitario nazionale, si pone cosi' in contrasto con la norma
interposta sopra richiamata e, di conseguenza, con l'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, violando principi fondamentali stabiliti
sia in materia di coordinamento della finanza pubblica che in materia
di tutela della salute.
X
L'art. 57 della legge regionale 15 aprile 2021, n. 9
142. L'art. 57, comma 1, infine, viola l'art. 118, comma 1, in
relazione agli articoli 3 e 32 della Costituzione.
143. L'art. 57, rubricato «Avvio progetti per la fornitura di
cannabis terapeutica», prevede che «1. Al fine di sopperire alle
richieste derivanti dal rapporto di fabbisogno accertato dalle
autorita' sanitarie nazionali di produzione di «cannabis
terapeutica», l'assessorato regionale dell'agricoltura, dello
sviluppo rurale e della pesca mediterranea e' autorizzato anche
tramite i propri enti strumentali, all'avvio di progetti innovativi
pure nelle forme del partenariato con le societa' presenti sul
territorio nazionale, finalizzati ad avviare le procedure previste
dall'art. 17, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica n.
309 / 90».
144. L'art. 17, comma 1, del decreto del Presidente della
Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, richiamato dalla norma denunciata,
dispone che «Chiunque intenda coltivare, produrre, fabbricare,
impiegare, importare, esportare, ricevere per transito, commerciare a
qualsiasi titolo o comunque detenere per il commercio sostanze
stupeficenti o psicotrope, comprese nelle tabelle di cui all'art. 14
deve munirsi dell'autorizzazione del Ministero della sanita'».
145. L'art. 26 dello stesso decreto del Presidente della
Repubblica n. 309 del 1990 prevede, inoltre, che «(...) e' vietata
nel territorio dello Stato la coltivazione delle piante comprese
nella tabella I e II di cui all'art. 14 (...)»; tuttavia, «il
Ministro della sanita' puo' autorizzare istituti universitari e
laboratori pubblici aventi fini istituzionali di ricerca, alla
coltivazione delle piante sopra indicate per scopi scientifici,
sperimentali o didattici».
146. Le competenze amministrative del Ministero della salute
nella materia sono poi state ulteriormente precisate dal decreto
ministeriale 9 novembre 2015 (recante «Funzioni di organismo statale
per la cannabis previsto dagli articoli 23 e 28 della Convenzione
unica sugli stupefacenti del 1961, come modificata nel 1972»).
147. In particolare, l'art. 1 del decreto ministeriale del 2015,
nell'indicare le funzioni del Ministero della salute in qualita' di
Organismo statale per la cannabis, prevede che il Ministero:
«a) canonizza la coltivazione delle piante di cannabis da
utilizzare per la produzione di medicinai di origine vegetale a base
di cannabis (...);
b) individua le aree destinate alla suddetta coltivazione
(...);
c) importa, esporta e distribuisce sul territorio nazionale,
ovvero autorizza l'importazione, l'esportazione, la distribuzione
all'ingrosso e il mantenimento di scorte delle piante e materiale a
base di cannabis
d) provvede alla determinazione delle quote di fabbricazione
di sostanza attiva di origine vegetale a base di cannabis sulla base
delle richieste delle regioni e delle province autonome e ne informa
l'International Narcotics Control Board (INCB) presso le Nazioni
Unite».
148. Pertanto, le autorizzazioni alla sperimentazione, anche
nell'ambito di progetti che comportino pure indirettamente un
utilizzo delle piante ai sensi delle norme sopra richiamate, devono
essere rilasciate preventivamente dal Ministero della salute.
149. La norma regionale, nel prevedere che l'assessorato
regionale e' autorizzato all'avvio di progetti innovativi a loro
volta finalizzati ad avviare le procedure per l'esercizio -
necessariamente autorizzato dal Ministero della salute - delle
attivita' di cui all'art. 17, comma 1, decreto del Presidente della
Repubblica n. 309 del 1990, determina, dunque, una commistione tra le
funzioni dell'assessorato regionale dell'agricoltura siciliano e
quelle amministrative proprie del Ministero della salute, con
possibili ripercussioni sull'effettiva capacita' del sistema di
assicurare un adeguato ed uniforme livello di garanzie al
fondamentale diritto alla tutela della salute presidiato dall'art. 32
della Costituzione.
150. Ed invero, l'attribuzione al livello statale delle descritte
funzioni amministrative trova giustificazione in precise esigenze di
tutela della salute che, per loro natura e perche' siano assicurate
uniformemente su tutto il territorio, richiedono un esercizio
unitario secondo il principio di adeguatezza di cui all'art. 118
della Costituzione (Corte costituzionale, sentenze nn. 12/2004 e
303/2003).
151. La norma denunciata si pone, cosi', in contrasto con l'art.
118, comma 1, in relazione agli articoli 32 e 3 della Costituzione.